一旦發現文物(wu)，工(gong)期(qi)就得延誤，風險(xian)和(he)成本大幅增加，一些建設單(dan)位不(bu)惜以身試法破壞文物(wu);文物(wu)部(bu)門只(zhi)能“被動保(bao)(bao)護”，處處受制于人，影響保(bao)(bao)護成效(xiao)。近(jin)年來，土地出讓后(hou)再考古成為多種(zhong)矛(mao)盾爆(bao)發的集中點。

作(zuo)為(wei)國家重(zhong)點支持的6個大遺址片區(qu)之一，鄭州市(shi)文物(wu)古跡(ji)總量過(guo)萬，在全(quan)力推進國家中(zhong)心城市(shi)建(jian)設過(guo)程中(zhong)，2018年以來，鄭州市(shi)以“考(kao)古前置”改革為(wei)突破口，將考(kao)古工作(zuo)列入土地(di)供應條(tiao)件，在土地(di)出讓前全(quan)部完(wan)成(cheng)，探索出文物(wu)保護與城市(shi)建(jian)設協調統(tong)一的地(di)方經驗。

“風水寶地”成“是非之地”

“幾(ji)乎(hu)每(mei)年都(dou)會有地塊因考(kao)古(gu)(gu)耽誤工期，不僅經(jing)濟效益受損，考(kao)古(gu)(gu)發掘(jue)費用少則幾(ji)十萬(wan)、多則上千萬(wan)，都(dou)是(shi)公司自己承擔(dan)。”提起中標(biao)“風水寶地”的經(jing)歷，河南本土房(fang)企正(zheng)商集團(tuan)運營經(jing)理陳繼(ji)國很是(shi)無奈。

文物部門隨建設項目(mu)開展“被動保(bao)護”，在(zai)土(tu)地出(chu)讓后才進行考(kao)古調查勘探發掘，是我國(guo)城市建設中的普遍(bian)現象。據陳繼(ji)國(guo)介紹，正商集團此前在(zai)鄭州(zhou)拿到的一塊地因考(kao)古發掘耽誤(wu)了(le)小半年，銀行貸款利息每天(tian)就(jiu)得80多萬(wan)元。

“考古發(fa)掘費用成本無(wu)法(fa)提前估(gu)算加(jia)大(da)了投資風險(xian)。在河南等地下文(wen)物(wu)遺存(cun)豐(feng)富的省(sheng)份，是(shi)否可能有文(wen)物(wu)是(shi)我們(men)風險(xian)評估(gu)首當其沖要(yao)考慮(lv)的問題。有文(wen)物(wu)的地段再好，我們(men)也寧肯(ken)逃(tao)。”融(rong)創中國中原公司前期開(kai)發(fa)部(bu)總(zong)經理劉鳳說。

“我們也想快，但(dan)是(shi)(shi)文(wen)物(wu)部(bu)門就像(xiang)救火隊，很被動(dong)。”鄭州市文(wen)物(wu)局(ju)局(ju)長任偉說，考古工作(zuo)有一套(tao)科學體系(xi)，辦理(li)審批、勘探發掘(jue)都(dou)需要過程，但(dan)建設單位(wei)并不能理(li)解(jie)，千方百計找(zhao)上門來催進度。文(wen)物(wu)保護法規定的最高罰(fa)款(kuan)是(shi)(shi)50萬元(yuan)，違法成(cheng)本遠低(di)于守法成(cheng)本，建筑方破壞(huai)文(wen)物(wu)的案件難免(mian)發生。

據鄭(zheng)(zheng)州市(shi)文(wen)物(wu)勘(kan)探(tan)管理辦(ban)公室(shi)主(zhu)任王文(wen)華介紹，鄭(zheng)(zheng)州實行(xing)考古勘(kan)探(tan)經費由地方財(cai)政(zheng)保障后(hou)，資金存在巨(ju)大缺口(kou)，一年只有649萬元，勘(kan)探(tan)面積有時(shi)能達(da)到2000多(duo)萬平(ping)方米，只能拆東(dong)墻(qiang)補(bu)西墻(qiang)，影響工作效(xiao)率和(he)文(wen)物(wu)保護質量。

“考古前置”破解文保難題

近年來(lai)，鄭州市加快(kuai)建設國家(jia)中(zhong)(zhong)心(xin)城市，對土地的需求日(ri)益迫(po)切，破解城市建設中(zhong)(zhong)的文物保護(hu)難題(ti)刻不容緩。

為此，鄭州市(shi)出(chu)臺《關于(yu)招標(biao)拍(pai)賣掛牌出(chu)讓國(guo)有土(tu)(tu)地(di)使用權考古調查勘探發掘(jue)前(qian)置改革的(de)通知》，自(zi)2018年1月1日起(qi)，市(shi)區范圍內(nei)以(yi)招拍(pai)掛方式出(chu)讓的(de)國(guo)有建設用地(di)，在(zai)土(tu)(tu)地(di)出(chu)讓前(qian)由(you)自(zi)然(ran)資(zi)源部門向(xiang)文物部門辦理全部考古審批手續。

按照(zhao)要(yao)求，未發(fa)現(xian)(xian)文(wen)物遺(yi)存(cun)(cun)的，直接(jie)公開出(chu)讓(rang);發(fa)現(xian)(xian)文(wen)物需要(yao)“異地保(bao)(bao)護”的，發(fa)掘保(bao)(bao)護后出(chu)讓(rang);發(fa)現(xian)(xian)文(wen)物需要(yao)“原址保(bao)(bao)護”的，調整(zheng)用(yong)地規劃(hua)后出(chu)讓(rang);發(fa)現(xian)(xian)文(wen)物遺(yi)存(cun)(cun)但可(ke)保(bao)(bao)護與建設兼顧的，由文(wen)物部(bu)門明確(que)保(bao)(bao)護條件(jian)，附(fu)條件(jian)出(chu)讓(rang)。

鄭州(zhou)市土地(di)儲備中心主任陳(chen)思格說，出讓土地(di)的(de)開發(fa)建設條件被進一步明確(que)。在(zai)體制(zhi)機(ji)制(zhi)上，通過考(kao)古(gu)聯席會(hui)議制(zhi)度，文(wen)物部門、市土地(di)儲備機(ji)構(gou)和(he)各區(管委會(hui))每年年初會(hui)根據土地(di)儲備計劃和(he)供(gong)應(ying)計劃制(zhi)定考(kao)古(gu)勘探(tan)計劃，協調解決(jue)工作中遇到的(de)問題(ti)，確(que)保文(wen)物考(kao)古(gu)和(he)土地(di)供(gong)應(ying)穩步推進。

“變‘事(shi)后(hou)被動(dong)跟(gen)進(jin)’為(wei)‘提(ti)前主動(dong)完成’、變‘不可知(zhi)’為(wei)‘可規劃(hua)’。文物工作(zuo)在無利(li)益干擾(rao)的情(qing)況下(xia)(xia)(xia)進(jin)行，大大增強了文物保(bao)護力度。”任偉說，真(zhen)正(zheng)的“凈地(di)(di)”出讓不僅是地(di)(di)上“凈”，地(di)(di)上沒有(you)附著(zhu)物;地(di)(di)下(xia)(xia)(xia)也要“凈”，摸透地(di)(di)下(xia)(xia)(xia)所(suo)有(you)情(qing)況。

資金(jin)方面(mian)，鄭州市(shi)根(gen)據近3年來(lai)考古勘(kan)探(tan)(tan)發掘(jue)費用和勘(kan)探(tan)(tan)面(mian)積，按(an)每平方米(mi)34元將考古勘(kan)探(tan)(tan)發掘(jue)費用計入(ru)土地(di)交易價(jia)格，均攤(tan)于(yu)所有出讓地(di)塊(kuai)成本之中。這部分資金(jin)由財政部門先行墊付保障(zhang)，“凈地(di)”出讓后(hou)收回。

“改(gai)革改(gai)變了考(kao)古(gu)(gu)費用(yong)長期不足帶來的工(gong)作(zuo)被(bei)動局面(mian)，也體(ti)現(xian)了‘文(wen)(wen)物保護(hu)，人(ren)人(ren)參(can)與’的工(gong)作(zuo)理(li)念。”北(bei)京(jing)大學(xue)考(kao)古(gu)(gu)文(wen)(wen)博學(xue)院教(jiao)授李伯謙說(shuo)，考(kao)古(gu)(gu)費用(yong)在土地(di)出(chu)讓時均攤于所有出(chu)讓地(di)塊成(cheng)本之(zhi)中，以往哪個(ge)地(di)塊發現(xian)文(wen)(wen)物、文(wen)(wen)物工(gong)作(zuo)費用(yong)就(jiu)由哪個(ge)地(di)塊競得人(ren)承(cheng)擔的不公平現(xian)象被(bei)消(xiao)除。

消除“老難題”還需深化改革

“‘考古(gu)前(qian)置’改革為有效解決(jue)文(wen)物保護與城市建(jian)設(she)(she)之間(jian)的矛盾，促(cu)進(jin)經濟建(jian)設(she)(she)和文(wen)化(hua)建(jian)設(she)(she)全(quan)面(mian)推進(jin)開了一個好頭(tou)。”中(zhong)國(guo)社會科學(xue)院(yuan)考古(gu)研(yan)究所研(yan)究員袁靖說，由(you)政府(fu)組織考古(gu)工作，能夠真正把文(wen)物保護落到實處，維護文(wen)化(hua)遺產的尊嚴(yan)。

任(ren)偉說(shuo)，通過推進(jin)政府職能轉(zhuan)變，文物工作(zuo)完成后進(jin)行凈(jing)地出讓(rang)，宗(zong)地競得人可以快速推進(jin)工程建設，有效降低企業制度性交易成本，激發經濟(ji)社會(hui)發展(zhan)活(huo)力，文物領域(yu)“放管服(fu)”改革具(ju)有重(zhong)要意義。

“自然資(zi)源部(bu)門(men)成為文物保護手續辦理(li)的(de)主體，文物部(bu)門(men)不(bu)再與建(jian)設單位打交道(dao)，有(you)效(xiao)規避(bi)了談判過程中的(de)廉(lian)政(zheng)風(feng)險，也(ye)便(bian)于(yu)財(cai)政(zheng)、審計部(bu)門(men)對考古(gu)費用(yong)的(de)統籌和監管。”鄭州市文物考古(gu)研(yan)究院(yuan)院(yuan)長顧萬發(fa)說。

截至(zhi)目前，鄭州市文(wen)物部(bu)門與土(tu)地儲備機構(gou)共簽(qian)訂考(kao)古(gu)調查勘(kan)探(tan)發掘(jue)工作協(xie)議282份，已完成(cheng)勘(kan)探(tan)面積約1345萬平方(fang)米(mi)，發現遺跡1266處，文(wen)物保護與城(cheng)市建設(she)的(de)矛盾在一定程度上得到(dao)緩解。受訪文(wen)物部(bu)門、建設(she)單(dan)位人士也指出，消(xiao)除矛盾仍需(xu)持(chi)續深(shen)化改革。

一(yi)是(shi)現有(you)改革(ge)僅(jin)適(shi)用于新出(chu)讓(rang)土(tu)地(di)(di)，不(bu)適(shi)用于已出(chu)讓(rang)未建(jian)設土(tu)地(di)(di)，涉(she)及學校(xiao)、醫院、道路等公益事業和基礎(chu)設施(shi)建(jian)設的劃(hua)撥(bo)土(tu)地(di)(di)等其(qi)他土(tu)地(di)(di)。這(zhe)部(bu)分(fen)土(tu)地(di)(di)面(mian)積(ji)不(bu)容小覷(qu)，文(wen)物(wu)工(gong)作(zuo)的壓力依然存在。

二是改革后文物工(gong)作(zuo)量(liang)增大，對專業隊伍人員數量(liang)、素(su)質(zhi)要求更(geng)高，人員力量(liang)薄弱的問(wen)題突顯。作(zuo)為鄭州唯一一家考(kao)古(gu)發(fa)掘(jue)業務(wu)單位，鄭州市(shi)文物考(kao)古(gu)研究院(yuan)單位編制只有40人，完成(cheng)現有工(gong)作(zuo)量(liang)至少需要200人的工(gong)作(zuo)團隊，目前只能依靠外(wai)援。

此外(wai)，隨著我(wo)國考古事(shi)業和經(jing)濟建(jian)設的不斷發(fa)展，已出(chu)臺近30年(nian)的《考古調(diao)查、勘(kan)探、發(fa)掘(jue)經(jing)費預算(suan)定額(e)管理(li)辦(ban)法》難以適應現(xian)實(shi)發(fa)展需(xu)要。業內人(ren)士建(jian)議，從(cong)頂層設計出(chu)發(fa)，加強考古技術力量建(jian)設和專業人(ren)才培(pei)養，不斷完(wan)善改(gai)革配套措施，破除體制機制障礙，逐步實(shi)現(xian)“考古前置(zhi)”全覆蓋。